新“环保法”的“牙齿”咬出了多深的“牙印”？

2014年新《环境保护法》颁布，环保法为环保部门打击环境违法行为提供了“按日连续处罚”、牙齿咬出印“限制生产、多深的牙停产整治”、环保法“查封、牙齿咬出印扣押”、多深的牙“移送公安机关行政拘留”等新的环保法执法手段。正是牙齿咬出印因为这些新的“牙齿”，这部新“环保法”被社会舆论广泛称为“史上最严环保法”。多深的牙

为贯彻实施新“环保法”规定的环保法这四种执法措施，环保部出台了四个配套文件——《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施限制生产、牙齿咬出印停产整治办法》《环境保护主管部门实施查封、多深的牙扣押办法》以及《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》。环保法

为了考察这四个配套办法的牙齿咬出印实施与适用情况，对其适用难点、多深的牙条款使用率、疑难典型案例等实施和适用情况进行评估，并为各地环保执法机关及其执法人员对该规章的准确理解和适用提供指导和借鉴，环境保护部环境监察局委托了中国人民大学法学院客观对此独立地开展学术性研究，并提供了全国32个地区2016年1至12月期间的环境违法案件的数据等资料作为支持。

环保法的“牙齿”究竟有没有好好的派上用场?在人大课题组负责人竺效教授看来，环保部的委托为他搞清楚这个问题提供了一个很好的机会，而且令他感怀于心的是，委托方充分尊重了研究者的独立性，“满足了我们的学术自由”，他说。因此，这份报告能够直面种种问题，也不怕暴露矛盾甚至“得罪人”。

2017年4月18日，这份报告初步成型并面世，告诉人们“环保法”的每颗牙齿分别能咬出多深的牙印，哪些时候还能咬出血来，取得立竿见影的成效;哪些时候还难以发力，可能需要怎样的调整和改革。

如何让“按日计罚”硬起来?

通过数据分析，课题组发现，无论从最高的反弹率上讲，还是从最低的处罚案例的总数上讲，“按日计罚”尚未能真正发挥好“锋利牙齿”的作用。这与全国政协政协第十二届全国委员会社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅的预期高度一致。

吕忠梅说：“看到这个报告之后我想到，我们该探讨制度设计有没有问题。比如按日计罚，当时写进‘环保法’的时候，赢得了欢呼，受到了肯定。但这个报告与我最近的一些研究结论是一致的，其制度设计还存在一些问题。它的本意是要提高违法成本，从已经进行了处罚的案例来看，罚款额度确实有了大的提高，有的高达九千多万。但是它的适用性上出了一些问题。”

她解释说，按日计罚的前提条件是企业已经严重违法的，被查之后，拒绝整改，或者是达到期限了还不能改正的，才能从查处之日起往后进行按日连续的罚款。如果别人当时改了，就不能按照这个条款执行了。所以就会出现当时查到，然后“躲猫猫”一样纠正，过一段又“旧病复发”的情况，造成高“反弹率”。而且，举证的责任在环保部门，而不是企业，也给按日计算罚增加了很大难度。环保部门要证明企业有违法行为，得天天去盯着取证的话，行政成本是会很高的。

因此，吕忠梅建议，希望制度设计能够改变，希望举证责任能调整，让企业“自证清白”。而且，她认为，我们是不是也可以讨论，按日计罚能否溯及既往。

溯及既往也就是往前追溯着罚款。比如说，环保可以很久不去查一个企业，但是一旦查到企业的违法行为，比如超标排放等，就自上一次获得企业完整的守法证据之日起开始计算罚款，即便这一段时间中间企业实际上也有相当长时间的达标排放，但若无法自己提供守法证据，依然可以视同违法。通过这种制度设计，不仅可以让企业积极主动的建立排污台账制度，完善自主监测和记录，也能促成诚信机制与公平社会的建立，让企业不再在制度漏洞的诱惑和同行竞争的压力之下铤而走险，将环保执法与企业从“猫捉老鼠”的怪圈中双双解放出来。

吕忠梅透露，目前正在修订的《水污染防治法》是否应该重新考虑按日计罚的设计，参与立法讨论的专家学者都在认真的研讨，希望能推动改变，让新“环保法”的牙齿更加坚硬。

“组合拳”比较好用

据课题组统计，2016年环保机关共对1255家企业(或个人)打出环保“组合拳”，较2015年的704家企业(或个人)而言，绝对数量有大幅增加。其中，被采取2种组合措施的企业(或个人)最多，共1144家，占91%;被采取3种组合措施的，共108家企业(或个人)，占9%。此外，有3家企业(或个人)被采取了4种组合措施，但没有企业(或个人)被同时采取五种措施。具体而言，实施组合拳数量最多的地区为福建省，共233件。其次是浙江省和江苏省，数量分别为166件、163件。

据课题组统计，2016年环保机关共对1255家企业(或个人)打出环保“组合拳”，较2015年的704家企业(或个人)而言，绝对数量有大幅增加。其中，被采取2种组合措施的企业(或个人)最多，共1144家，占91%;被采取3种组合措施的，共108家企业(或个人)，占9%。此外，有3家企业(或个人)被采取了4种组合措施，但没有企业(或个人)被同时采取五种措施。具体而言，实施组合拳数量最多的地区为福建省，共233件。其次是浙江省和江苏省，数量分别为166件、163件。

采取两种措施的“组合拳”中，有72.9%的案件采取了查封扣押措施。可见，作为一种强制手段，查封扣押在环境案件执行过程中具有重要地位。同时，查封扣押与其他的行政处罚措施配合使用的情况也比较常见。查封扣押措施与其他处罚措施并用的案件数量共计923件，占查封扣押案件总数的47.63%。由此显示，查封扣押强制措施在实践过程中配合行政处罚措施适用的情况较为普遍。另外，采取两种措施的“组合拳”中有46.9%的案件采取了移送行政拘留措施。与公安机关协调合作的移送行政拘留措施或涉嫌犯罪移送公安机关两类案件相关的“组合拳”占采取两种措施的“组合拳”总数的74.1%。可见，环保部门打出组合拳，仍需与公安机关协调合作，共同为保护环境、制止环境违法行为、预防环境污染做出贡献。

总体结论：全国执法力度在加强，效果初显

就新《环境保护法》四个配套办法实施总体情况而言，2016年1-12月份，全国实施四个配套办法以及移送涉嫌环境污染犯罪的案件2016年的总数为21738件，同比增长85%。其中，按日连续处罚案件共974件，同比上升36%;罚款数额达84820.73万元，同比增加49%;实施查封、扣押案件共9622件，同比上升130%;实施限产、停产案件共5211件，同比上升68%;移送行政拘留共3968起，同比上升91%;移送涉嫌环境污染犯罪案件共1963件，同比上升16%。

竺效介绍说，课题组提出了“违法反弹率”这个概念，来作为企业守法情况和执法效果评估的一个重要指标。也就是说，某一个地区，违法企业被处以按日连续计罚、查封扣押、限产停产、行政拘留的某一种或者几种处罚之后，再次被处以行政处罚或者被采取行政强制措施的比例。

通过数据统计，课题组发现，全国范围看，被采取移送行政拘留处罚措施的企业违法反弹率最低，只有1.49%，由此说明，对责任人采取强制手段，其威慑效果还是很好的。而按日计罚过的企业违法反弹率最高，达9.81%，较2015年有所下降，但仍然效果偏“软”。而从地区分布看，则更不均衡。竺效认为，评估报告本身多是客观数据的分析和呈现，但是有一个结论是可以明确得出来的——那些环境违法案件查处量很少，同时反弹率还很高的地方，应该加强环保执法的力度了。